林鸿潮

疫情是一面镜子，是一次大考。2月3日，中共中央政治局常务委员会会议提出“要加强法治建设，强化公共卫生法治保障”。我国的公共应急法制体系在这次疫情检验中确实暴露出一些问题，需要尽快加以完善。
 

首先，我国应急领域中的立法理念存在冲突。以疫情信息发布权限为例，突发事件应对法第53条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。而传染病防治法第38条规定，传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。前者适用于包括传染病在内的各类突发事件，后者则只适用于传染病，因此后者是特别法，在传染病疫情信息发布的问题上，只能适用后者的规定，这容易造成新冠肺炎疫情发布不及时。
 

这两部法律在立法理念上存在明显不同。前者强调综合协调和属地管理，就是要把突发事件的应急职责牢牢地压实到属地政府身上，在事态超出属地政府应对能力时，由其上级政府（而不是主管部门）扩大响应。后者虽然也在一定程度上体现了相同的原则，但又同时比较强调主管部门在疫情应对中的主导地位，用了很多条款来规定卫生部门、特别是国家卫生部门的权限。政府的综合协调和部门的专业应对哪一个更优先，这是应急管理中一个永恒的矛盾。
 

突发事件应对法是因2003年“非典”疫情触发的一部重要立法，在立法过程中，各界吸取“非典”教训形成了一个基本共识，即属地政府的综合协调比主管部门的专业应对更重要，即“块”重于“条”。遗憾的是，其后并没有据此全面修订、更新应急领域的各种单行法，造成了传染病防治法等法律保留了一定的“条”重于“块”的体制色彩。这次疫情结束之后，我们应当尽快补上这一课。
 

其次，我国应急法的实施机制还不够科学。应急法主要是行政法，行政法的实施主要靠政府系统。政府系统是一种自上而下的科层制体系，基层获得信息之后层层上报，直到触发某个决策层级；高层作出决策之后，再逐级下达到基层去执行。在平常状态下，行政法的实施就是通过这样的机制来完成的。但在发生公共突发事件的情况下，由于突发事件具有不确定性，突发事件的应对，对效率的要求非常高，再依靠这样的科层制体系来实施法律就行不通了。应急法的实施必须依靠一种有效的预授权机制，相关机构在某种情况下不需要再层层请示汇报、等待上级决策。
 

在这一机制之下，如何避免各级政府及其部门因为对法律的错误理解而盲目响应，以及在突发事件应对中政出多门、各行其是？这就需要原来的科层制体系发挥一个复核、纠错的功能。下级政府及其部门要报告到相应层级的上级机关，上级关机要及时对形势作出一个复核式的判断。如果其认为下级机关的判断是错误的，应当及时纠正、调整乃至取消下级已经采取的应急措施。这个预授权机制就是我们经常讲的应急预案。
 

我国的应急预案体系在“非典”之后开始建设，2006年前后就基本形成了一个形式上“横向到边、纵向到底”的体系，但在实践中效果不佳，其中一个重要原因就是我们对预案的性质一直理解得不够准确。一开始，我们将应急预案理解为法律制度的细化和延伸，导致预案的可操作性比较差。后来，我们逐步将其理解为建立在特定环境中风险评估和能力调查前提下的应急性操作方案，可操作性有所改善。但是，我们始终没有认识到应急预案作为法律实施的预授权机制的功能，应急预案的启动、应急响应的实施，仍然依靠平常状态下的科层制体系，严重抑制了整个应急法律体系的功能发挥。
 

最后，传统立法理念对应急领域立法质量的负面影响也是一个问题。突发事件是一个能力本位的概念，在一个事件发生之后，政府乃至全社会的能力和这个事件应对的需求之间存在差距，这个事件才能够被称为突发事件。政府乃至全社会的应对能力在尽可能短的时间内有一个尽可能大的增长，就要靠应急准备。所以，应急准备也是一个能力本位的概念。能力无非是人力、财力和物力的组合。人力表现为机构、队伍、人员及其训练水平；财力表现为财政资金的准备水平和对社会资金的募集能力；物力表现为应急物资的储存和对产能的掌握。要保证这些人财物有一个比较高的准备水平，需要在法律上有十分明确的、刚性的、严格的制度。但是，我们在立法时经常受到一些落后理念的左右，比如说“宜粗不宜细”。这样的立法通过后也没多大用处，这些模糊、原则的法律条款只是一种软约束，甚至只起到一种倡导作用。反观其他一些代表性国家的应急法，其主要内容不是规定别的，就是谈机构、谈钱、谈人、谈物，因为所谓“应急”要的就是这些东西。
 

我们一定要摒弃那些不合时宜的立法理念，充分考虑到应急法的本质特征和根本要求，全面更新我们的法律制度，特别是在应急准备这个环节，要把粗的地方改细了，把软的地方改硬了，把松的地方改严了，才能更好地应对公共危机。
 

（作者系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、教授）